对政协第十三届全国委员会第四次会议第1001号提案的答复
徐景坤委员：
您提出的《关于垃圾短信治理的提案》收悉，现答复如下：
长期以来，短信息服务以其普及、便捷、廉价等特点成为通信的重要手段，在现代生产生活中发挥了重要作用。但是，如您所言，部分单位或个人违规滥用短信业务进行商业营销，影响了人民群众正常的生活秩序，侵害了电信用户的合法权益。您提出的关于垃圾短信治理工作面临的难点和问题分析，以及相关措施建议，我部非常赞同，并且一直在开展相关工作。
一、已开展工作及治理成效
（一）持续重点整治，健全治理体系。自2008年起，我部多次组织开展垃圾短信治理专项行动，先后印发《关于开展垃圾短信息整治专项行动工作方案的通知》《关于组织开展端口类短信群发业务清理整顿专项行动的通知》《深入治理垃圾短信息专项行动工作方案》等，从完善政策制度、加强行政监管、提升技术手段、畅通投诉渠道、加大违规处置等方面，逐步建立健全垃圾信息治理工作体系，取得阶段性成效，2021年一季度垃圾短信用户投诉量降至近三年来最低水平。
（二）完善法律依据，明确法律责任。我部高度重视相关法制体系建设。一是出台《通信短信息服务管理规定》《电信和互联网用户个人信息保护规定》等，进一步规范商业性短信发送、电信和互联网企业收集使用用户个人信息行为和保障措施。二是推动《广告法》《电子商务法》规定垃圾电子信息治理规则，为各行业规制相关行为提供上位法依据。三是高度重视《民法典》颁布实施情况，多次组织全行业认真学习和自觉遵守“安宁权”相关规定，引导相关企业将其作为经营基本准则。
（三）加强监督执法，压实主体责任。我部立足行业管理职责，抓住垃圾信息治理要害，通过执法问责，持续督促企业落实主体责任。一是坚持每季度印发《垃圾信息治理工作情况通报》，向全行业通报垃圾信息投诉问题突出企业，实施问题清单管理，并督促整改，推动“发现、通报、处置”机制的良性循环。二是综合运用“双随机一公开”检查、投诉举报等机制，规范短信服务市场秩序。2020年通报、约谈、处罚违规企业共计483家（次），并依法实施信用惩戒。三是督促基础电信企业强化接入管理，2020年累计关停“106”等违规短信端口6861个，实施企业内部通报批评、KPI扣分、绩效扣罚等问责考核35件（次），基础电信企业问责到人成为治理常态。
二、治理难点问题及针对性措施
尽管垃圾短信治理工作取得了阶段性成效，但正如您所言，由于垃圾短信有比较复杂的社会成因，治理难度大，源头治理、资源管理和执法力度等问题仍然突出。对此，我部也积极采取了一系列针对性措施。
（一）坚持部门联动，推动源头治理。针对商业营销短信跨行业、环节多、溯源难等情况，我部积极推动建立协同监管治理机制。一是利用部门联动强化源头治理，增强各部门齐抓共管意识。坚持每季度向各部门通报相应行业垃圾信息投诉问题线索，推动其对源头企业进行处置。2020年，累计向市场监管总局、教育部、公安部等部门移交问题线索4批次3.8万条，各部门采用专项检查、约谈教育等方式严肃处理61家问题严重源头企业。二是利用舆论监督促进源头自律，增强企业守法经营意愿。坚持每季度向社会发布“垃圾信息投诉情况盘点”，曝光垃圾信息问题严重行业和典型企业，充分发挥社会舆论约束作用。2020年，累计曝光零售推销、贷款理财等垃圾短信问题严重源头企业64家（次）。
（二）聚焦端口规范，把关资源管理。针对短信端口接入管理有关问题，我部持续规范资源管理，督查基础电信企业把好通信资源关。一是压实基础电信企业接入主体责任。组织其全面排查短信端口接入情况，提升事前审核和事中防范能力，严禁为转租端口提供接入便利，加大对商业营销等重点领域违规发送行为的管控力度。2020年，累计通报、约谈、处罚问题严重短信端口企业40家（次）和为其提供接入的基础电信企业62家（次）。二是定期行政指导，推动行业自律。今年以来，建立垃圾信息治理工作季度座谈会制度，并专题召开端口类短信业务合规经营座谈会，明确端口短信规范要求，指导相关企业自觉守法经营。
（三）综合执法监督，提升问责效力。针对行政处罚力度轻、效力小等问题，我部综合运用多种手段，充分发挥信用管理、通报考核等约束作用，增强监管威慑效果。一是用好信用管理，将垃圾短信治理执法结果依法纳入电信业务经营不良和失信名单并对外公示，实现行业内“一处违规、处处受限”，强化综合治理实际效果。二是用好通报考核，督促基础电信企业强化内部管理，通过问责到人压实资源管控责任，增强企业责任意识。
三、对您所提建议的答复
您提出的措施建议，对后续垃圾信息治理工作具有重要参考价值。我部将结合实际研究采纳，持续做好垃圾信息治理工作，推动从根本上解决垃圾短信扰民问题。
（一）关于明确基础电信企业责任与义务。我部依法区分短信接入、发送、制作和发布等环节，相应明确基础电信企业、短信息服务提供者（短信端口企业）、短信息内容提供者（商家）法律责任。一是基础电信企业负责短信端口接入，按照“谁接入，谁负责”原则承担接入资源管控责任，须从事前、事中、事后三个环节建立健全相关管理制度和技术手段，依法依规提供接入服务，加强通信资源管理，防范违规使用。二是短信端口企业负责相关短信发送，按照“谁发送，谁负责”原则承担发送管理和端口使用责任，须建立短信息发送管理制度和预警监测机制，通过规范管理、技术手段、合同约定等措施，防范短信息内容提供者违规发送商业性短信息。三是商家等短信息内容提供者负责相关短信制作、发布，按照“谁制作、谁发布、谁负责”原则承担内容源头管理责任，应严格遵守《广告法》《电子商务法》《民法典》等法律法规以及本行业管理要求。
（二）关于网购平台发送垃圾短信处罚措施。网购平台应承担商家营销短信扰民问题主要管理责任。一是部分平台未充分核实用户意愿，“默认”注册用户同意，直接发送大量营销短信，特别在“618”“双11”等营销高峰期，加剧垃圾短信泛滥情况。二是部分平台因收集、使用用户信息制度规则不完善、管理执行不到位等问题，导致平台商家滥用用户信息精准发送营销短信。对此，我部一直高度重视，比如今年“618”前夕，及时监测、预警，召开行政指导会，要求电商平台企业规范营销短信发送行为，引起主流媒体关注，获得民众广泛支持，并推动行业自律。后续，我部将继续综合施策，探索长效管理机制，规范市场秩序，维护用户合法权益。
（三）关于提高《通信短信息服务管理规定》罚款限额。《通信短信息服务管理规定》自2015年发布以来，对规范垃圾短信、促进市场健康发展发挥了积极作用。但随着治理形势发生较大变化，需完善垃圾信息治理体系顶层设计，调整补充相关规定，依法深入推进治理工作。据此，我部正在修订《通信短信息服务管理规定》。作为部门规章，其罚款数额主要依据《行政处罚法》等上位法的规定，有违法所得的，设定罚款不得超过违法所得的３倍，但是最高不得超过3万元；没有违法所得的，设定罚款不得超过1万元。若国家调整《行政处罚法》等上位法罚款限额规定，我部也将依法调整相关规章的罚款限额。
综上，我部后续将结合新形势新要求，积极会同相关部门继续践行以人民为中心的发展思想，坚持垃圾短信常态化治理不松懈，综合运用法律、行政、技术等手段，建立完善垃圾短信治理的长效机制，坚决守护好人民群众的安宁生活，营造一个清朗的信息通信环境。
感谢您对垃圾短信治理工作的关心和支持，欢迎继续对我部的工作提出宝贵意见和建议。
工业和信息化部
2021年8月3日