光明日报记者 鲁元珍
前往“种草”的景点却发现被骗，被私设的“路卡”收取费用，因没有安全设施而遭遇危险……当前，新兴的小众旅游目的地成为旅游者们的“新宠”，但是遭遇了私设“景点”问题的游客却有苦难言。
近期，一些地方未经相关部门许可私设“景点”，违规为游客提供游览服务、违规开展旅游经营活动，造成了一系列的问题和隐患。对此，文化和旅游部近日发布消息，定于今年9月至11月开展私设“景点”问题专项整治工作，并印发《私设“景点”问题专项整治工作方案》（以下简称《方案》），进一步规范旅游市场秩序，保护生态环境，维护游客权益。目前，各地已经纷纷开始落实开展整治行动并打开投诉举报通道。私设“景点”问题为何屡禁不止？应如何根治？对这一乱象旅游业界应反思哪些问题？记者对此开展了采访。
1.私设“景点”破坏市场秩序
“想去郊区人少的景点又怕踩到雷，几条徒步线路也怕不安全。”对于已经游览过很多景区的肖女士来说，近期一些小众旅游线路吸引了她的注意力，但她因为私设“景点”的新闻而陷入矛盾。
私设“景点”一直是旅游乱象之一，其引发安全事故、旅游纠纷也屡见不鲜。所谓私设“景点”，即未经法定程序，未经有关部门批准许可设定的景点，主要包括无照经营旅游项目、擅自收取门票、私自建旅游设施、虚假宣传宰客欺客，私自改变土地用途等形式。
无人管理，配套设施和服务缺失，胡乱收费，安全、卫生问题堪忧……私设“景点”的这些问题让不少游客深受其害。
旅游法明确规定，景区开放应当具备必要的旅游配套服务和辅助设施、必要的安全设施及制度，以及必要的环境保护设施和生态保护措施。显然，私设“景点”不具备这些条件，不符合旅游法相关规定。
南开大学现代旅游业发展省部共建协同创新中心主任石培华指出，私设“景点”是对旅游资源的无序开发，由于缺乏科学规划与引导，容易造成对区域环境和资源的破坏；由于缺乏法律的监督和政府的监管，在土地、环境、建设等方面容易发生违规行为，游客权益与旅游安全无保障。“此外，私设景点会扰乱旅游市场秩序，如同没有营业执照的黑车一样，损害正规景区的合法权益。”
“开展整治私设景点工作具有重要意义，具有堵漏洞、治盲点、防冲击、保安全等多重作用，通过整治，能够有限降低未受监管的旅游经营行为的外部性，维护基本的行业秩序，保障旅游者安全和合法权益。”中国社科院旅游研究中心秘书长金准说。
2.私设“景点”现象为何屡禁不止
“野生景点全攻略”“宝藏拍照地”“夏日免费踩水好去处”……在一些社交平台、短视频平台，这样的推荐语极具吸引力。互联网的影响力助长了私设“景点”行为，不仅涉及虚假宣传，更会有人趁热度在景点附近设卡收费，让游客大呼“上当”。
记者搜索某社交平台发现，推荐野生景点、野游路线的笔记仍有不少。如某博主在推荐京郊鳌鱼沟徒步探秘线路时，直言其不是景区、无人管理，有评论则表示“有人拦住收费”“都是滤镜效果”“再也不去了”。
私设“景点”问题由来已久，除了网络的推波助澜，还有更深层的原因。专家指出，主要原因包括三方面，一是利益驱使，二是监管缺失，三是供给不足。
“对于想要挣快钱的投机者来说，私设‘景点’门槛不高，投资少、见效快，牟利空间大，监管的缺失使得违法成本较低。私设‘景点’行为的监管涉及多个部门，在具体的监管过程中极易产生监管盲区与漏洞。”石培华说。
金准认为，多部门管理交叉，既存在多头管理的部分，也存在管理上的盲区，由此给了相关业态野蛮生长的空间；新业态迅速发展，也积累了很多问题，这些问题触及了传统景区景点管理上的空白点。
从供需角度看，现有景点数量不足，也未满足游客旅游消费升级需求，这为私设“景点”的野蛮生长创造了机会。如露营、探险、徒步等户外旅行方式已拥有大量爱好者，而一些传统景区并不具备这些功能，无法满足游客需求。
“具有景点性质、但未被纳为景区景点管理的经营行为，目前来看性质难以界定，特别是在露营、远足、休闲运动形成风潮后，传统景区、类景区、待开发资源之间的边界变得日益模糊，景区景点的管理边界、认证等存在一系列界定问题。”金准说。
3.多方合力共建监管长效机制
对于非法私设“景点”行为，各地曾有过不少整治行动，但仍很容易在行动后“死灰复燃”。专家指出，根治这一乱象需要多方力量，通过多部门联合执法，提升监管和治理效率，整合监管力量，加强监管执法，提高违法成本。
此次《方案》明确了工作重点，要求各地对辖区内私设“景点”问题进行全面排查；根据排查摸底结果，立即依法依规开展整改。同时，严格执法惩处，各地文化和旅游行政部门、文化市场综合执法机构要联合自然资源、生态环境、市场监管等相关部门，落实执法责任。
实际上，私设“景点”问题背后还折射出政府部门、景区公司、当地村民等多方利益之争，一些火起来的“景点”收益归属问题模糊不清。对此，《方案》提出，要建立长效机制，各地要以专项整治为契机，深入研究私设“景点”问题成因，厘清政府、市场、当地群众等各方关系，逐步实现共建共治共享。
“要明晰界定景点的管理边界，清晰私设‘景点’的治理范畴，明确相应的主管部门和跨部门协作机制，设置相应审批、管理、监督、复核程序，形成明确的‘红绿灯’制度，优化各项流程，由此建立长效机制。”金准指出，对于传统景区之外的旅游行为以及可能的隐患，应针对各类在册不在册的景点进行安全大排查，整治一批不合规的单位、关停一批严重违规的景点；出台白名单制度，用认证、审核、推荐的方式引导游客前往安全合规的景点游玩。
根治私设“景点”乱象并非一朝之功。石培华指出，要完善景区申报与管理长效机制，变堵为疏，通过政策和制度引导与支持，建立高效的景点申报机制，完善私设景点的治理与监管机制，构建政府、市场、社会间的监管和治理合作机制，建立健全关于私设景点的投诉举报制度。
同时，政府部门、户外运动等行业协会都应加强安全引导和宣传，让游客强化安全意识，避免盲目跟风；督促网络平台加强内容审核，不随意推荐私设“景点”和野生旅游活动，做好安全提醒。
4.对待新业态不应“一刀切”
从另一个角度看，私设“景点”现象反映了一定的市场需求状况，也反映了旅游市场供给的“短板”。
有人说，“有些地方原本不是景点，去的游客多了也便成了景点”“人们不仅怕撞衫，也怕撞景”。关于旅游，当下很多年轻人已对千篇一律的旅行目的地兴趣寥寥，而“先锋者”“探路”“小众”成为备受青睐的关键词，户外探险、徒步、自驾等出行方式深受喜爱。这样的实际需求助长了野生“景点”、私设“景点”野蛮生长。
北京联合大学旅游学院教授李柏文告诉记者，实际上，这些非正规“景点”包括有人经营和无人经营两种情况，对于没有运营主体的，只有游客自身能够作为责任主体，而对于游客的直接监管则十分困难。
“归根结底，这是由于全域旅游理念的普及，使得游客的旅游行为发生了变化，很多旅游行为已经发生在传统景区之外，但是行业管理没有跟上变化。景区外的旅游管理，成为当前面临的重要课题和挑战。”李柏文建议，对于没有经营主体的野生景点，要将直接管理转为间接管理，将标准化管理转为认证管理，即有关部门对其具备的条件和服务进行认证。如面对探险、徒步等户外旅游需求，政府可以发布推荐名单，对热门线路指定安全的时间段、区间段，同时加强全程监控，做好气象监控和提示等。
不少专家都认为，对于新生业态不应简单“一刀切”，运营者中有只想短期牟利的，也有想长期经营但未来得及办理一系列手续的，两种情况需区别对待。对于设施和服务相对完善、符合生态环境评估和安全要求的“景点”，可以责令其整改，补充办理相关手续，通过法定程序转型为正规景区。
“对我国当前私设‘景点’进行大摸排，系统梳理当前私设‘景点’的现状、特征与类型，对症下药，分类施策。按照相关法律规定，具备旅游开发条件的景点，要给予政策和资金支持，推动其合法化；不能满足基本安全需要的、破坏生态的，依法严厉取缔，依法追责相关责任人。”石培华说。
专家表示，要加快景区转型升级，以满足人们日益个性化多元化的旅游需求；要建立全域旅游的思路，摒弃同质化竞争模式，摆脱对门票经济的依赖，开发更深度的旅游特色服务。
私设“景点”整治的对象为未经相关部门许可，在一定的场所或区域，违规为游客提供游览服务、违规开展旅游经营活动的行为，主要包括：
无照经营，扰乱旅游市场秩序的；未经许可，擅自收取门票费用的；私自建设旅游设施，破坏生态环境的；无证经营高风险旅游项目，存在旅游安全隐患的；虚假宣传、欺客宰客，损害游客合法权益的；私自改变土地用途，开展旅游经营的；其他违规提供旅游服务的。
《私设“景点”问题专项整治工作方案》要求，各地要以专项整治为契机，深入研究私设“景点”问题成因，理清政府、市场、当地群众等各方关系，逐步实现共建共治共享。