让高标准农田切实回归“高标准”

吉林省梨树百万亩绿色食品玉米标准化基地核心区

调研组在宁夏回族自治区吴忠市同心县高效节水示范区调研。

调研组在吉林四平市梨树县卢伟农机合作社调研

文／图 本报记者 包松娅

初秋时节，黄土高原与黄河共同孕育的宁夏大地，秋雨如绵。

要知道，今年宁夏正遭遇60年一遇罕见旱情，这场突如其来的秋雨，堪称及时。然而，旱情对粮食收成的影响到底有多大依旧牵动人心。

地处宁夏中部干旱带核心区，吴忠市同心县丁塘镇河草沟村高效节水示范区里的青贮玉米长势喜人，丰收在即，“现在种田省心多了，省水、省肥、省工、省钱，增产又增收，老百姓种地的积极性非常高。”同心县委副书记、代县长杨春燕道出了旱涝保收的喜悦之情。

按照“稳粮、增经、扩饲、节水”的发展思路，同心县共发展这样的高效节水灌溉34.7万亩，每年节约1000万立方米水资源，自主调配建设的17万亩旱作区高标准农田，极大缓解了水资源对农业发展的制约，从根本上改变了局部旱作区群众靠天吃饭的被动。

同心县是一个缩影。保障粮食安全，关键是要保障粮食生产能力。党中央、国务院高度重视高标准农田建设，习近平总书记指出：“要建设高标准农田，真正实现旱涝保收、高产稳产。”2020年中央经济工作会议提出，建设国家粮食安全产业带，加强高标准农田建设，加强农田水利建设。同年中央农村工作会议再次强调，要建设高标准农田，真正实现旱涝保收、高产稳产。

近年来，我国高标准农田建设取得显著进展，截至去年底累计完成8亿亩建设任务。近日印发的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》提出，到2030年累计建成12亿亩并改造提升2.8亿亩高标准农田。接续推进高标准农田建设，夯实粮食安全基础的重要环节，那么已实施的建设项目完成情况如何？有什么好的做法和经验，又有什么问题和意见？充分了解情况、打好基础是继续助推新一轮建设的必由之路。9月2日至8日，全国政协农业和农村委员会“加强高标准农田建设”专题调研组，先后赴宁夏、吉林，实地考察走访了6个市、8个县（市）的16个项目实施现场，8处科研基地、农机合作社和农业企业，并邀请黑龙江、福建两省政协进行了辅助调研，切实助推高标准农田建设实现“高标准”，让“粮田”真正变“良田”。值得一提的是，此次调研也是对今年全国两会部分委员提交的相关主题提案的督办调研。

■多元补齐建设资金短板

中国九百六十多万平方公里的土地，地大物博。

然而具体到可用于耕种的土地，我们的国情是人多地少水缺，耕地质量总体不高，中下等质量耕地占70%左右，后备资源不足。稳住粮食安全，既要确保耕地数量，还要不断提升耕地质量以及整个农田的综合产能。

换句话，大力推进高标准农田建设，是巩固和提升粮食安全生产能力的关键。

建设高标准农田，就是要不断改善农田基础设施条件，打造集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的农田。在调研出发前的情况介绍会上，农业农村部农田建设管理司相关负责人提供了几个数据：截止2020年底，全国总体上已完成8亿亩高标准农田建设任务，建成后的高标准农田，亩均粮食产能增加10%-20%，如果按1亩高标准农田1000斤产量来计算，到2030年累计建成12亿亩就能稳定1.2万亿斤以上粮食产能，这约占当前粮食总产量的90%，将为保障国家粮食安全发挥极其重要的作用。

事实上，调研组在宁夏、吉林看到的高标准农田，大都田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排，农业生产条件得到极大改善，佐证了高标准农田在稳定农民种粮积极性，增强防灾减灾能力上的显著成效。

尽管如此，新增高标准农田建设，任务依然艰巨繁重。

“经过多年建设，一些水资源条件较好、相对集中连片、地块比较平整、建设成本较低的区域多数已实施过项目，剩余的都是难啃的‘硬骨头’，高标准农田建设难度增大。”调研组组长，全国政协农业和农村委员会副主任杜宇新在率队调研之前，已在黑龙江部分地方进行了先期调研，结合宁夏与吉林两省区的反映，他认为这个难度主要源自建设成本增加与当前亩均投资标准不足之间的矛盾。

根据相关部门调查数据，2020年全国高标准农田亩均建设成本为3046元，一些丘陵山区亩均建设成本甚至达到5000元以上。这与调研组现场了解的情况基本一致，亩均建设成本基本都在目前中央投资补助标准的2倍以上。

吉林省有关部门坦率地告诉调研组，目前吉林省高标准农田建设投入仅为1000元左右，加上省级配套，亩均投资仍不足1400元。可以说，全省已建成的高标准农田70%以上都是低标准达标。

有效解决高标准农田建设资金不足问题，成为避免建设“低标准”的高标准农田的当务之急。

“有关部门应在高标准农田建设的项目方案设计与资金安排中，充分考虑到‘物价’波动因素。5年前的1500元跟今天的1500元显然购买力不同。并且随着剩余地段建设难度的加大，投入成本必定会随之提升。”西北农林科技大学校长助理霍学喜委员认为，中央层面应从预算源头整合农田建设补助资金，设立一个项目专项，通过一个渠道支持，实行一种管理方式，统一补助标准，并根据物价指数、人工成本等因素，逐步增加资金投入，集中力量办大事。

中国农业发展银行原党委书记、董事长解学智委员更多考虑的是金融机构的作用，他说，可以强化部委与农业政策性金融机构的统筹合作，以财政资金撬动政策性金融资金，以政策性金融资金引导社会资本，多元满足高标准农田建设的资金需求。

在调研中，委员们也敏锐发现了一些地方在建设和投入主体上的自主探索，在与地方新型农业经营主体和龙头企业深入座谈中，委员们非常关注这些经营主体对高标准农田建设的看法和意愿，认为可以进一步发挥政府投入引导和撬动作用，引导金融、社会资本和新型农业经营主体投资高标准农田建设，支持地方开展新型农业经营主体作为高标准农田建设主体试点，允许地方从实际出发，适当调整项目投资比例。

从法律和执法的角度，北京市通州区人民法院副院长李迎新也认同“因地制宜”的重要，“农业特定部门的法律与其他部门不同，农业受自然条件限制，不同地区对政策的适应性会有不同。”李迎新建议，有关部门制定兜底条款即可，针对特定的自然条件和特殊情况给予地方一定自主权，使其能在政策落地过程中有自我探索的空间。

“国家应该做的是进一步强化顶层设计和规划引领，在建设任务布局上，向粮食主产区、粮食调出大省、中西部巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接任务较重的地区倾斜，同时优先将粮食主产区新增耕地指标用于跨区域占补平衡调剂，拓展高标准农田建设资金投入渠道。”调研组建议。

■多措破解建后管护难题

从黄土高原的绿洲到东北广袤的黑土地，走在希望的田野里，田间道路宽阔平坦，大小沟渠纵横相连。从高处远眺，到处可见一幅田成方、林成网、路相通、渠相连、苞谷满布、稻浪翻滚的美丽画卷。

镜头拉近，每一个承载着丰收希望的高标准农田关于“田、土、水、路、林、电、技、管”的综合配套，并非建设完成就万事大吉。事实上，农田建设中“重建设、轻管理”的现象较为普遍，建后管护责任和措施不到位，管护资金缺乏等问题，也是影响高标准农田体现出高质量的掣肘之一。

“咱们村里的农田建后管护的主体是谁？”“钱从哪里来？”“你们有没有什么好的做法和经验？”“农田水利设施点多面广，咱们一般怎么维护？”“用水协会在高效节水灌溉项目中能起到什么作用。”

“基本都是县农业农村局建设完成后交给乡政府和村委会，后续要维护修整，通过县里整合涉农资金去管护，因为村里没有这笔资金。”有几个瞬间，面对调研组抛出的一个又一个问题，宁夏隆德县好水乡永丰村村支书雍波有点恍惚，因为这个调研组的成员都是真正的专家，这些“刨根问底”有时需要好几个有关方面负责人相互补充才能完全说清楚。

高标准农田的建后管护主体到底应该是谁？明晰产权是落实管护主体、压实管护责任的先决条件。

一路走一路问一路思考，调研组认为，应将由政府投资形成的高标准农田工程设施所有权赋予村集体经济组织，建立以“县级政府主导、乡镇负责、村为主体、受益共担”的管护机制，做到有主体、有人员、有资金、有标准、有考核，实现全流程、全方位、高标准、严要求的长久管护，确保已建成高标准农田长期发挥效益。

高标准农田建设受益的直接主体是广大农民和新型农业经营主体。“要勇于探索创造性解决问题的途径，当前高标准农田在经营上大多采用‘龙头企业+合作社+农户’模式，龙头企业把农户的土地流转过来，不能只管种植经营，也要承担一定管护责任。”在全国社会保障基金理事会原副理事长于革胜委员看来，将管护责任都交给中央是不现实的，该龙头企业承担的交给企业，该村集体经济解决的交给村集体，该村民投工投劳的则交给村民自己，总之通过体制机制创新，把各方力量动员起来，自力更生、自强不息。

事实上，各地基于土地的探索一直都在进行，包括农田管护。

调研所到的宁夏北部引黄灌区的贺兰县常信乡四十里店村、立岗镇永兴村就是建后管护问题不那么突出的地方之一。“我们依靠发展现代农业吸引新型农业经营主体深度参与项目建设，建后管护全部由企业承担，流转给企业的高标准农田，逐步培育形成了立体种养、粮食加工、电商营销、观光农业等多种业态，辐射带动485户农民增收2300多万元。”当地有关负责人表示。

青铜峡市大坝镇韦桥村、小坝镇永丰村的做法则是从村集体经营主体缴纳的土地流转费中每亩提取50元公益金，用于经营范围内的农田公益事业，开辟了工程项目管护新模式。

其实近年来，不少省份也相继出台高标准农田建设项目后期管护制度，并在地方财政预算中安排专项经费对农田基础设施管护运营进行补贴，有效调动了管护主体积极性。

比如吉林省专门出台《高标准农田建设项目建后管护工作通知》，建立“县负总责、乡镇监管、村为主体”管护机制。

再比如江西、山东等省积极探索“田长制”“田保姆”等管护模式，目的同样是发挥村级组织、承包经营者在工程管护中的主体作用，调动转业大户、家庭农场、农民合作社等开展农田设施日常维护的积极性。

尽管各地做法有所不同，委员们有一个共识，就是要本着权责利相统一的原则，将建后管护责任严格落实到村组织和受益对象，与农民、新型经营主体、农业企业等使用者利益挂钩，编制管护责任清单，赋予清晰的管护权责。

“地方政府应整合涉农领域资金，将农田设施管护经费纳入各级财政预算，并通过购买农田设施保险、社会化服务等多种途径，形成多元化落实管护资金新格局。”全国政协农业和农村委员会副主任陈雷深知，要做好高标准农田建设的“大文章”，对包括农田水利在内的配套设施的建设管护非常重要，要切实确保建成一片、管好一片、用好一片。

■多方夯实现代农业基础

梨树县的出名，源自它地处世界黄金玉米带，这里生产的玉米已经成为吉林梨树的一张“名片”。

调研组到来时，一望无际的百万亩绿色食品玉米标准化基地，在微风吹拂下发出动听的“沙沙”声。

“大家可以弯腰观察下，已经腐成肥料覆盖在土层表面的那些黑灰色的残渣就是覆盖的秸秆。”此时为调研组做着专业介绍的并非地方有关方面负责人，而是中国农业大学设立在此地的研究所的项目负责人。

如果说玉米是梨树的名片，那么擦亮这张名片的过程中，梨树县依托中国农业大学等高等院校，探索出以秸秆全覆盖免耕栽培技术为核心的“梨树模式”，建立播种、施肥、除草、防病及收获全程机械化技术体系，功不可没，有力推动了黑土地保护利用和农业可持续发展。

其实宁夏、吉林，这是调研组根据主题深思熟虑选择的两个目的地。

宁夏地处干旱半干旱区，水资源总量短缺，人均水资源利用量不足全国平均值的三分之一，田间灌溉“最后一公里”尚不畅通。宁夏的高标准农田建设在自然资源禀赋不佳的背景下，如何在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴相衔接的关键阶段切实发挥积极作用，值得深究。

而吉林沃野千里，高标准农田建设基础非常好，当前更多的需求是在“保护黑土地”基础上提质升级，积极探索一条绿色可持续发展的现代农业之路。

从整个中国的地理版图上，不同板块和资源条件的区位之间高标准农田建设的需求不尽相同，这一点自然资源部国土卫星遥感应用中心主任王权委员深有感触，“要坚持协调发展，统筹不同类型区域，科学规划、分类施策，将国土空间规划与高标准农田建设结合起来，宜林则林、宜田则田，宜荒则荒，使项目建设与管护、运营与机制、工程与生产相互匹配、相得益彰。”王权说。

但毋庸置疑，虽发展阶段和条件不同，目标则相同，都是为乡村振兴奠基，把中国的饭碗牢牢端在自己手里。

“国家应进一步强化顶层设计和规划引领，在建设任务布局上，向粮食主产区、粮食调出大省、中西部巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接任务较重的地区倾斜。”杜宇新提出，出于长远考量，在建设规划上要对“薄弱”地区更多关注。

另一方面，吉林省整合资源协同发力，坚持科技引领高标准农田建设的实践，给国家卫星气象中心卫星气象研究所所长张兴赢委员留下了深刻印象，他认为高标准农田建设的“高”字，离不开高技术水平和高质量管理，建议进一步研究运用互联网、大数据、人工智能、卫星遥感等现代信息技术手段，建立全国农田建设管理综合平台，构建天空地立体化的监测系统，加强动态监管，强化信息共享，实行精准化管理，降低监管成本，通过科技力量提升我国高标准农田建设管理水平。

全国政协人口资源环境委员会原驻会副主任凌振国委员最为关注的是“可持续”，“要鼓励各地严格耕地保护，防止土壤污染和耕地‘非农化’‘非粮化’，走绿色兴农、环境友好、良田粮用、可持续发展道路。”

“现在的高标准农田转变成资产的有多少？”这是北京首农食品集团有限公司知联会会长唐俊杰委员在调研现场时常问起的一个问题，从市场化角度，她认为，加快推动高标准农田资源向资产转变，结合农村产权制度改革，量化入股现代农业产业，能够充分释放项目建设效益，不断吸引新型经营主体、农业企业、工商资本等各类市场主体，联建粮食种植基地、做大精深加工、发展乡村旅游，以多种产业形态拓宽农民致富增收渠道、夯实农村集体经济实力，让高标准农田建设真正成为推动乡村振兴的重要引擎。

耕地是人类的命脉。为期一周“脚上沾满泥土”的扎实调研结束了，委员们看到了成效和经验，发现了尚存在的问题与短板，提出了“病因”也开出了“药方”。用全国政协农业和农村委员会驻会副主任梁晔的话说，在新发展理念指导下，随着深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，加快补齐农业基础设施短板弱项，持续增强农田防灾抗灾减灾能力，建设高标准农田这一发展现代农业、推动乡村振兴的基础性工程，一定会发挥出应有作用。